Die Regelungsmaterien des Reichskonkordats und ihr historischer Kontext

Bei dem Reichskonkordat^[1] handelt es sich um einen sog. kodikarischen Vertrag. Solche Verträge intendieren eine möglichst umfassende Regelung des Verhältnisses von Staat und Kirche. Entsprechend weitreichend sind die Regelungsmaterien und teilweise auch deren Regelungsintensität. Vor dem Hintergrund der „genetischen Last“^[2] des Reichskonkordats stellt sich etwa die Frage, ob sich der Vertrag als Ganzes oder einzelne Regelungen möglicherweise als nationalsozialistisch infiziert identifizieren lassen. Ferner lässt sich die Frage aufwerfen, welche Änderungen oder welchen Wandel das Reichskonkordat dadurch erfährt, dass nicht nur seit Vertragsschluss 90 Jahre vergangen sind, sondern auch dadurch, dass es sich bei der Bundesrepublik Deutschland um einen demokratischen Rechtsstaat mit föderaler Gliederung handelt, der sich von der Zentralität des nationalsozialistischen Staats erheblich unterscheidet.^[3]

Der Vertrag, der am 20. Juli 1933 nach nur beachtlich kurzer Verhandlungszeit unterzeichnet und dann unter dem 10. September 1933 völkerrechtlich ratifiziert wurde, ist durch die rechtsförmliche Bekanntmachung vom 12. September 1933 in staatliches Recht transformiert worden.^[4] Das Reichskonkordat besteht formal aus drei Teilen: dem Vertragstext, dem Schlussprotokoll und einem geheimen Anhang.^[5] Der Vertragstext umfasst 34 Artikel, das Schlussprotokoll, welches 13 der Vertragsnormen konkretisiert, sowie den Geheimanhang, der in vier Buchstaben die Wehrpflicht von Geistlichen regelt. 

Es würde an dieser Stelle wenig Sinn ergeben, sämtliche Regelungsaspekte des Vertragstextes und des Schlussprotokolls, welches nicht von geringerer normativer Verbindlichkeit ist, en détail aufzulisten; dies kann bequem im Wikipedia-Artikel nachgelesen werden.^[6] Die Nichtpublizität der Wehrdienstbefreiung im Geheimanhang ist – auch vor dem Hintergrund der Regelung in anderen ausländischen Konkordaten^[7] – weniger spektakulär als es das Arcanum vermuten lässt. Schwieriger ist die Durchmusterung des Vertrags nach inhaltlich-problematischen Regelungen, die etwa wegen des Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze oder auch gegen das Grundgesetz (vgl. Art. 123 Abs. 1 und 2 GG^[8]) problematisch werden könnten. In Betracht kommen hier vor allem solche Regelungen, die wie Art. 31 Abs. 1 bis 3 RK den Verbandskatholizismus „entpolitisieren“ oder Art. 32 RK, der parteipolitische Aktivitäten von Geistlichen und Ordensleuten unterbinden will.^[9] Die Regelung des Art. 32 RK (mit Schlussprotokoll) lief schon während des nationalsozialistischen Regimes leer, da weder die staatliche noch die kirchliche Seite die formal erforderlichen Pflichten zur Regelung nachkam. Ebenso wenig kam es zu der nach Art. 31 Abs. 4 RK erforderlichen „vereinbarlichen Abmachung“. Für ein totalitäres Regime waren derartige Formalia zum einen de facto unerheblich und selbst in einer demokratischen Ordnung geschaffene staatliche Aufsichtsbefugnisse o. Ä. können „sich in den Händen eines totalitären Weltanschauungsstaates als gefährliche Waffen gegen die Kirchen“ erweisen.^[10] Das Phänomen „unbegrenzter Auslegung“ trat auch in anderen Rechtsgebieten auf.^[11] Spätestens seit 1945/49 gelten diese „Entpolitisierungsartikel“ als obsolet, da „ihre spezifisch zeitbedingten Geltungsvoraussetzungen entfallen waren“^[12].

Rechtstechnisch musste sich das Reichskonkordat zu den Konkordaten der „ersten Generation“^[13] verhalten. Gegenüber den Konkordaten mit Bayern (1924), Preußen (1929) und Baden (1932) sollte es nur subsidiär gelten (Art. 2 Abs. 1 RK). Ungeachtet der totalitären Zentralisierungstendenz suchte das Reichskonkordat diese bestehenden Staatskirchenverträge in ihrem Bestand und ihrer Geltung zu sichern. Zukünftige Staatskirchenverträge mit den Ländern sollten aber nur noch im Einvernehmen mit der Reichsregierung geschlossen werden. Damit reagierte das Reichskonkordat auf die prinzipiell föderale Struktur Deutschlands. Diese wurde aber stark gesamtstaatlich akzentuiert. Dieser zentralstaatliche Akzent lässt sich insbesondere an dem Einvernehmensaspekt nach Art. 2 Abs. 2 RK ablesen. Auch die subsidiäre Bestandsregelung der genannten Länderkonkordate war sicherlich den deutlich erkennbaren Zentralisierungsbestrebungen des totalitären Staates geschuldet, die mit dem Gesetz zur Gleichschaltung der Länder vom 31. März 1933 begannen und mit dem Gesetz über den Neuaufbau des Reiches vom 30. Januar 1934 endeten. Durch diese Gesetze gelangte die föderale Struktur Deutschland rechtsformell an ihr Ende. Jenseits dieses historischen Kontextes ist aber eine Subsidiaritätsregel rechtsgrundsätzlich nicht zu beanstanden, da sie vielmehr Konsequenz einer Ordnungsstruktur ist, die sich über mehrere Ebenen erstreckt und die deutsche religionsverfassungsrechtliche Ordnung grundsätzlich prägt.^[14]

Mustert man die anderen Vertragsbestimmungen durch, lässt sich feststellen, dass sie sich weitgehend in den herkömmlichen Pfaden des konkordatsrechtlich Üblichen bewegen. Das vertragsrechtliche Gefüge, welches das Verhältnis eines konkreten Staates in Bezug auf eine konkrete Kirche hin regulieren will, weist eine gewisse thematische Vielfalt auf, die darin begründet liegt, dass die Rechtsmaterie Staatskirchenrecht ein Querschnittsrechtsgebiet ist und unterschiedlichste Facetten des Rechtsverhältnisses von Staat und Religion umfasst. In der deutschen Regelungstradition begründet ist eine recht intensive Regelung der Materie im Verfassungsrecht sowohl des Gesamtstaats (Bundesverfassungsrecht) als auch der Länder als Gliedstaaten (Landesverfassungsrecht). Es handelt sich sowohl um vertragsrechtliche (den Verfassungstext wiederholende) Bekräftigungen als auch um inhaltliche Spezifizierungen.^[15] Darüber hinaus lassen sich aber auch Bezüge zur einfachgesetzlichen Rechtsordnung herstellen. 

Hauptanker sind in Art. 1 RK die verankerten religiösen Freiheitsrechte, die sowohl die menschenrechtlichen Individualrechte betreffen als auch den überindividuellen Aspekt „Kirchenfreiheit“, der sich auf die institutionell-organisatorische Seite bezieht. Das ebenfalls in der Verfassung gewährleistete religionsgesellschaftliche Selbstbestimmungsrecht (Art. 137 Abs. 3 WRV) wird in Art. 1 Abs. 2 RK auf die katholische Kirche hin spezifiziert und als dem Rechtsverhältnis von Staat und Kirche vorgegeben „anerkannt“: Der staatliche Vertragspartner „anerkennt das Recht der katholischen Kirche, innerhalb des für alle geltenden Gesetzes, ihre Angelegenheiten selbständig zu ordnen und zu verwalten und im Rahmen ihrer Zuständigkeit für ihre Mitglieder bindende Gesetze und Anordnungen zu erlassen.“ Teilweise werden spezifische Aspekte der Kirchenfreiheit, etwa hinsichtlich der territorialen Gliederung und binnenkirchlichen Organisation, näher entfaltet. Änderungen der Diözesanorganisation und -zirkumskription bleiben an staatliche Mitwirkung verfahrensrechtlich gebunden (Art. 11 RK); grundsätzlich gilt Entsprechendes auch für Umstrukturierungen auf pfarrlicher Ebene (Art. 12 Satz 2 RK). Ansonsten besteht Organisationsfreiheit hinsichtlich kirchlicher Ämter, sofern sie nicht staatsfinanziert sind (vgl. Art. 12 Satz 1 RK). Die Referenz auf die Schrankenklausel des „für alle geltenden Gesetzes“, die in der heutigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sehr freiheitlich interpretiert wird, galt in der nationalsozialistischen Zeit – ungeachtet der Frage der Geltung der Weimarer Reichsverfassung nach dem Ermächtigungsgesetz^[16] und dem Umstand, dass das totalitäre Regime nicht zwangsläufig in den Handlungsformen eines Gesetzgebungsstaates agierte^[17] – als ein probates Vehikel, die in jedem Fall gegebene Prädominanz des weltlichen Herrschaftsanspruchs über die Kirche und kirchliche Regelungen zu unterstellen.^[18] Der totalitäre Staat legitimierte staatliche Ingerenzen gegenüber der Kirche nicht mehr gemäß der in der Weimarer Republik vorherrschenden „Korrelatentheorie“ über den Körperschaftsstatus,^[19] sondern bereits aus dem „allgemeinen Gesetz“, wenn er sie überhaupt für legitimations- und legalisierungsbedürftig hielt. 

Viele anderen Bestimmungen weisen über die Religions- und Kirchenfreiheit (Art. 135 und Art. 137 Abs. 3 WRV) hinaus eine unmittelbare Nähe zu Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung auf. Dies beginnt mit der konkordatären Sicherung des Körperschaftsstatus (Art. 13 RK und dazu korrespondierend Art. 137 Abs. 5 WRV) einschließlich des durch das Schlussprotokoll zu Art. 13 RK abgesicherten Steuererhebungsrechts (vgl. Art. 137 Abs. 6 WRV). Die Verfassungsreferenz setzt sich fort bei der Gewährleistung des Kirchenguts durch Art. 17 RK (vgl. Art. 138 Abs. 2 WRV) und der näheren Regelung der Staatsleistungen sowie insbesondere deren Ablösung in Art. 18 RK (dazu Art. 138 Abs. 1 WRV). Verfassungsbezogen sind ferner folgende kulturverfassungsrechtlichen Aspekte der Kirchen: die Errichtung kirchlicher Ausbildungsstätten, sowie die Gewährleistung des Religionsunterrichts als ordentliches Lehrfach an staatlichen Schulen – einschließlich des Erfordernisses einer Missio canonica für die Lehrkräfte – (Art. 21 und 22 RK sowie Art. 149 Abs. 1 WRV). Die theologischen Fakultäten werden durch Art. 19 RK geregelt, der damit an die Regelung in Art. 149 Abs. 3 WRV anknüpfte. Auf verfassungsrechtliche Regelungen bezieht sich auch das große Feld der Anstaltsseelsorge und hier besonders der Militärseelsorge (Art. 27 und 28 RK sowie Art. 141 WRV). 

Der ausdrückliche Schutz seelsorgerlicher Verschwiegenheit in Art. 9 RK referierte u. a. auf die Regelung in § 53 Abs. 1 Nr. 1 StPO, die wiederum an bereits durch landesrechtliche Absicherungen des sog. Beichtgeheimnisses anknüpfte.^[20] Durch nicht wenige Bestimmungen sollte die Stellung der Geistlichen wie die der Staatsbeamten parallelisiert werden (vgl. Art. 5 und Art. 8 RK). Der Missbrauchsschutz geistlicher Kleidung nach Art. 10 RK wurde nach Konkordatsschluss durch den 1935 eingeführten § 132a StGB einfachgesetzlich flankiert. Die Schaffung von Ausnahmebestimmungen vom letztlich vorausgesetzten Verbot der kirchlichen Voraustrauung in Art. 26 RK (einschließlich Schlussprotokoll) steht in Beziehung zu § 1588 BGB (sog. Kaiserparagraph^[21]) und dem bereits 1875 normierten System der obligatorischen Zivilehe in § 67 Personenstandsgesetz [1875] und ist damit eine Folge der prinzipiellen Unabhängigkeit zwischen kirchlichem und staatlichem Eherecht. Die personenstandsgesetzliche Regelung ist 1937 strafmäßig verschärft worden. Ob durch das Reichskonkordat die katholische Kirche das System der obligatorischen Zivilehe vertragsrechtlich anerkannt habe, wird kontrovers beurteilt.^[22]

Einige Bestimmungen des Reichskonkordats beziehen sich auf die Stellung der Welt- und Ordensgeistlichen. Ausgehend vom Grundsatz eines prinzipiellen freien Besetzungsrechts werden bestimmte „Qualitätsanforderungen“ an katholische Geistliche formuliert (z. B. Hochschulreife, Studium der katholischen Theologie, Art. 14 Abs. 2 RK), wenngleich hiervon einvernehmlich dispensiert werden kann (Art. 14 Abs. 3 RK). Kleriker und Ordensleute sind frei von der Verpflichtung der Übernahme öffentlicher Ämter (Art. 6 RK). Bei staatlicher Anstellung bzw. Übernahme eines öffentlichen Amtes durch einen katholischen Geistlichen bedarf es eines kirchlichen Nihil obstats (Art. 7 RK). Einige Regelungen betreffen das Bischofsamt. So wird das Wahlrecht, wie es für den Erzbischöflichen Stuhl von Freiburg i. Br. im Badischen Konkordat normiert ist, auf die Diözesen Rottenburg (heute Rottenburg-Stuttgart), Mainz und Meißen (heute Dresden-Meißen) durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 RK erstreckt. Bei der Ernennung von Erzbischöfen, Bischöfen u. a. kommt eine sog. Politische Klausel zum Tragen (Schlussprotokoll zu Art. 14 Abs. 2 Ziff. 2 RK), die es dem Staat ermöglicht, Einwendungen gegen eine zu ernennende Person zu erheben.^[23] Diese an landesherrliche Präsentations- und Mitwirkungsrechte erinnernde Rechtsfigur ist im älteren Konkordatsrecht durchaus gang und gäbe; sie begründete aber kein staatliches Vetorecht.^[24] Der Treueid der Bischöfe bei Amtsübernahme, den Art. 16 RK vorschreibt, ist auch kein Sondergut des Reichskonkordats, sondern ein seit langer Zeit existierendes Rechtsinstitut.^[25]

Der Abschluss von Konkordaten hing nicht zuletzt immer von der Regelung der „Schulfrage“ ab. Herausgehobenes katholisches Interesse war immer die Gewährleistung der sog. Bekenntnisschulen als besonderen, konfessionsgebundenen Schultypus. Die Absicherung der Bekenntnisschule stellte „ein uraltes, ja geradezu zeitloses und darum immer wieder gültiges Postulat katholischer Kulturpolitik“^[26] dar. Gerade an der Regelung Art. 23 RK sollte sich nach 1949 erheblicher verfassungs- und konkordatsrechtlicher Streit entzünden. 

Die Kontextualisierung der einzelnen Regelungsmaterien des Reichskonkordats indiziert eine differenzierte Bewertung der einzelnen Regelungsmaterien. Sie relativiert die häufig anzutreffende Vermutung, dass es sich beim Reichskonkordat nicht nur formal um einen Pakt „mit dem Teufel“ handele, sondern dass sich das Diabolische geradezu in den einzelnen Regelungsinhalten zeige. Mögen nicht wenige Regelungsinhalte heutigen Lesern weder geläufig noch nachvollziehbar erscheinen, so lässt sich der Regelungsgehalt des Reichskonkordats nicht „im bauschen Bogen“ als nationalsozialistisch infiziert qualifizieren. Dies mindert aus historischer Perspektive in keiner Weise die „genetische Last“ (A. Hollerbach), die sich nicht zuletzt rechtsförmlich in dem Transformationsakt des nationalsozialistischen Staats zeigt, der anders als in einem demokratischen Rechtsstaat ohne Parlamentsbeteiligung erfolgte. Es gilt aber auch hinsichtlich des Reichskonkordats, dass Genese nicht zwangsläufig mit Geltung verwechselt werden darf und somit die heutige Geltung insgesamt und gegenwärtige Bedeutung der einzelnen Regelungsgehalte des Reichskonkordats im Einzelnen im grundgesetzlichen Kontext zu prüfen bleibt.